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农村基础教育发展的战略要点
摘要：
根据我国当前的实际国情，农村义务教育和高中阶段教育应该是我国农村教育发展的战略重点。农村基础教育在我国农村人力资源开发和农村劳动力转移过程中将会发挥不可替代的重要作用。农村义务教育应不断完善管理体制，根据区域发展的特点制定相应的管理办法，使各级政府合理分担农村义务教育成本，切实保证农村义务教育发展所需的资金及时和充分到位。同时，还应大力促进我国农村高中阶段各类教育的发展，扩大农村高中的发展规模，并调整各类农村高中的比例结构和分布格局，促进农村各级各类教育的有序协调发展和城乡教育的一体化发展。
关键词：农村义务教育；农村高中阶段教育；战略重点
目前，就制度化教育而言，农村教育发展规模和水平均落后于城市，农村高等教育几乎是空白，许多农村地区学龄前教育还处在公办教育体系之外，农村的职业教育由于学生毕业后就业前景不佳而发展缓慢等。在这种情况下，如果不分主次，平均使用短缺的教育资源，势必事倍功半，得不偿失。
我们经过大量调查研究认为，发展农村教育必须全面规划，认清重点，制定相关倾斜政策，逐步缩小城乡教育差距。城乡教育最突出的差距是农村高等教育尚未形成雏形，但是，如果将现阶段农村教育的发展重点确定为高等教育又不现实，当前只有在城市高等教育发展过程中，调整其办学方向，增强为“三农”服务的功能，鼓励其到农村寻找发展空间，帮助农村高等教育逐渐发展起来才符合中国国情。因此，基础教育仍然是今后较长一段时间内农村教育的主体，应该被确定为农村教育发展的战略重点。
农村基础教育包括农村学前教育、农村扫盲教育、农村义务教育（小学教育和初中教育）、农村高中阶段教育等方面。就我国国情而言，农村义务教育和高中阶段教育的地位更加突出，应该是“重中之重”。但是，在发展这两种教育时又面临不同的问题，农村义务教育主要是从完善管理体制出发如何提高办学质量和效率的问题，而农村高中阶段教育则面临如何扩大办学规模等问题。
一、完善农村义务教育管理体制
农村义务教育“以县为主”的管理体制取代“三级办学，两级管理”体制是一个历史性进步。但是，由于我国国情的复杂性，在“以县为主”的管理体制的实施过程中，新的问题、新的矛盾逐渐暴露出来。综合分析“以县为主”的管理体制运行过程中已经出现的问题，我认为统一性过多，差异性过少，是根本原因。为此，多种思路，多种模式推进“以县为主”管理体制十分必要。
农村义务教育“以县为主”管理体制，应该在东部发达地区、中部地区和西部落后地区的基础上，再划分出一类“特别贫困地区”。其实，在每类地区范围内都存在很大差异，每类地区内部还要仔细分析各县的状况，将各地区内农村区域的义务教育确定为“优先发展区”，以取得比城市教育更优越的教育资源环境，这既是一种对农村教育长期投入过少的补偿，也是许多国家成功的示范。我们应该借鉴英国、法国、韩国等国，将偏远地区义务教育确定为教育优先发展区的经验，使国家对教育的投入主要投向国家教育最薄弱的农村义务教育。
“以县为主”的管理体制的实质是要求将大的区域类别分解到“县”，把农村义务教育作为“优先发展区”，根据各县的具体情况，建立因地制宜的管理体制。与此同时还要认识到，“以县为主”是主要针对拖欠教师工资问题而言的。如果有的地方并无拖欠教师工资现象，一刀切“以县为主”是否必要呢？是否会弱化乡镇对教育投入的责任，影响了乡镇积极性？这些问题有待于进一步研讨。总之，建立符合我国实际的，适应农村义务教育“优先发展区”跨越式发展需要的、公平的公共财政理念势在必行。
“以县为主”确定了农村义务教育的责任主要由县级政府承担。县级政府对义务教育的人权、事权和财权统筹管理，而财政投入是由中央、省、市、县共同分担，确保“优先发展区”的优先发展。
1、在东部发达省份农村义务教育投入按生均成本进行分担。
东部发达地区各省（市），经济形势较好，其农村义务教育完全可以以省（市）为单位，城乡一体统筹规划教育事业，城乡一视同仁，按照生均教育成本分担教育经费。具体操作可以在保持现有体制框架下，测算义务教育生均成本和核算县级财政实际水平，在此基础上，明确县、地、省、中央四级财政的分担比例。确定中央、省、地对县级财政的转移支付额度。这种办法难处在于各县的生均成本不同，县级财政也是不断变化的。但是，建立在这种依据之上的分担方式，有利于在经济发达地区率先实现城乡教育均衡发展。
2、在中部地区农村义务教育投入按人均GDP进行分类分担。
中部地区人口多，省情、县情差别较大。以人均GDP为基本依据，科学制定农村义务教育经费分担办法还是可行的。在执行国家统一生均经费标准和工资水平的前提下，中央财政对中部地区农村义务教育进行经费包干，同时用转移支付方式承担教师工资总额的30%。由于中部地区人均GDP较高的省市区和人均GDP较低的省市区差距很大，教育经费分担也应该有所区别。对于人均GDP低于全国平均水平的县，省级财政要给予保证和扶持，省财政要分担学校的公用经费、危房改造和教师津贴等。这个办法对缩小地区差距，切实解决欠发达地区发展义务教育的困难是有好处的。
3、在西部欠发达地区农村义务教育按经费需求的性质进行分担。
西部欠发达地区农村义务教育经费分担最好采用按经费需求的性质进行分担的方式。农村义务教育经费一般由教师工资、公用经费和基本建设、危房改造等几个部分组成。其中，教师工资占相当大的比例。如果教师工资由中央和省级财政负担，办公经费由省（市）财政分担，基本建设和危房改造由地、县、乡财政按比例进行分担，将会大大激发各级政府对农村教育投入的积极性。
4、在特别贫困地区农村义务教育投入完全由中央和省级财政分担。
中央和地方分税以来，中央财政得到了极大增强，现在中央财政和省财政已经完全有能力承担对特别贫困地区农村义务教育的投入了。据统计，2002年，中央财政与地方财政之间的比例已经达到了61.12:38.88。2002年，中央财政收入占全国财政收入的比重为55％，比改革前的1993年提高了33个百分点。2001年，中央财政性教育经费支出占11.9％，而地方财政性教育经费支出占88.1％。如果中央财政在省级财政的配合下将特别贫困地区农村义务教育投入的责任完全承担起来，不必要求贫困地区配套经费，这将会产生良好的社会效益和经济效益。
上述无论哪种模式都应采取这样几个措施：
第一，加快政府决策向立法程序推进的步伐。促进《义务教育投入法》建立，用法律形式明确中央、省、地、县、乡分别承担的义务教育责任，并相应分担一定比例的义务教育经费，做到有法可依，保证义务教育的需要，体现义务教育的公平性。为此，一方面要建立刚性指标。规定保证义务教育正常运转和发展需要的必须投入。要参考全国水平，根据发展需要来决定刚性指标即“低保”的标准。标准还要“水涨船高”，不断增加。凡执行低于刚性指标而没有补足的，要追究县主管领导的责任。建立和完善教育经费年度需求计划编制制度，实行义务教育经费单列。另一方面要规范转移支付。目前实行的转移支付是参考农村教育附加确定的基数。并没有以农村教育的发展需要为前提。规范转移支付，要将转移支付的责任作出具体规定。转移支付的数量、用途要明确，程序要严格，操作要透明，兑现时间要保障。如果县财力不济时，应及时报告上一级，请求转移支付；上一级财力不济时，应及时向再上一级报告；上一级接到报告后，要及时核查情况，并限期转移支付。对无能为力又不报告和接到报告不及时转移支付的，要追究责任。
第二，建立教育经费使用管理的监督机制。要建立既有权力、又有权威的监督机构来保证义务教育的正常运转和快速发展。在监督机构未建立时，可由组织部干部监督处、纪委督察处、宣传部文教处、人大教科文委员会、政府督察办和省教育督导团共同组成临时办公室，每年有计划地督察两次。
第三，取消对农村教育的“零帐户管理”。农村教育是需要大力扶持的公益事业，财政拮据不能在农村教育上找财源。建议国家通过行政手段，或法律手段取消一些地方财政对教育经费的统筹，并建议改变对教育的“零帐户管理”办法，在财务核算中心下设立教育会计核算中心，按时向财务核算中心报送报表，接受财政监督。取消“零帐户管理”的地方，要防止教育行政部门对农村学校杂费收入的提成或统筹。
第四，核定农村教师编制应该有别于城市，我国现行的中小学教师编制标准是按生师比计算，并没有关照“重中之重”的农村基础教育。而且许多地方的计算方法不利于农村学校。农村学校办学点分散、班额小、年级齐全、课程门类齐全等因素造成教师编制比较紧张，有的老师要教八、九门课，有些技术性较强的课无人教。另外，我国农村中小学教师的学历合格率也比较低。就全国而言，小学教师中有2.61%、初中教师中有9.72％、高中教师中有27.13％学历不合格，主要都集中在农村中小学。
第五，进一步明确乡镇和村的办学义务与责任。“以县为主”体制的实施，在某些地区，乡镇政府没有了压力和责任感。乡镇政府是国家的一级政权机构。义务教育政府办，乡镇是有责任的。乡镇要保证义务教育的实施，按照法定程序开展教育集资，改善办学条件，提高教师待遇，及时排除危房，维护学校正常秩序，做好学校新建、扩建、改建、迁建所需用地等工作。村民委员会作为村民自治组织，有权根据群众意愿办好各种公益事业包括教育。通过“一事一议”解决农村小康社会建设中教育发展的问题，将农民群众对教育的要求和支持付诸实施。
二、大力发展农村高中阶段教育
“十六大”提出，小康社会的重要指标之一是在2010年基本普及高中阶段教育。因此，在今后一段时期，高中阶段教育的发展至关重要。根据我们的调查研究，农村高中的问题一是数量少，二是结构不合理。
从数量上看，由于高校扩招、非义务教育阶段可以收学费，以及用人单位关注高学历等因素在一定程度上刺激了普通高中的发展，但大多数农村乡镇没有高中，县城高中提供住宿的名额有限，农村初中毕业生和城市初中毕业生同挤“中考独木桥”，结果“落水者”绝大部分是农村学生。
调查发现，农村初中生辍学率较高的根本原因之一是初中后教育机会少。农村学生上初中，主要目的是要接受高中阶段教育，以便以后能够上大学或者就业。但现实情况是大约只有1／3的学生能接受高中阶段教育。所以，在初中阶段，当很多学生发现自己不能上高中后，便不愿意再继续学习，家长也认为他们考不上高中，上大学无望，辍学就成为必然之事。可见，发展高中阶段教育是控制农村初中辍学的一条有效途径。
从教育结构看，一方面农村高中教育机构单一，普通高中发展“一支独秀”，中等专业学校、职业高中、短期高中、综合高中数量极少，办学不景气；另一方面，农村高中教育机构布局不合理，面向农村学生招生的高中大多办在县城，增加了农村学生的教育成本。因此，造成农村初中学生毕业后读高中的比例大大低于城市毕业生。
国家必须要对当前农村教育的发展思路进行调整，必须要下决心在农村大力发展高中阶段的各种类型教育，要通过大力发展高中阶段的教育来更好地拉动九年义务教育的发展，同时用大力发展高中阶段的教育来拓展农村学生的出路和满足家长们的企盼。
从全国高等教育发展的现状和趋势分析，高中阶段教育的发展还将保障高等教育生源的数量和质量。只要毕业后有继续接受教育的机会，绝大多数农村学生是不愿意辍学的，家长也不愿意让孩子辍学。我们在一些县域调查发现，已经进入普通高中学习的学生对高中阶段教育的价值是充分肯定的。而进入职业高中学习的来自乡镇的学生大多数是为了找到一份好的工作。为真正增加农民子女接受高中教育的机会，高中的布局也应该改变，应该尽量根据人口分布对县域高中学校逐步进行调整，超常规发展，特别是农民欢迎的职业高中、中等专业学校、订单式培训机构更应不失时机的发展起来。
据教育部统计，2001年，我国普通高中在校生1201万人，城乡平均初中升入普通高中的人数是29.4%，县镇及以下的初中毕业生升学率占全国初中毕业生升学率总数的22％左右，比全国平均水平低6.4个百分点。大中城市和县镇以下的高中教育发展极其不平衡。无论是初中升高中的学生，还是上大学的学生中，来自农村的学生都是少数，且绝大多数不回农村。
总之，农村基础教育落后许多，以城乡一体化的思路发展农村基础教育，我们面临很多机遇和挑战。完善农村基础教育管理体制，建立农村义务教育“优先发展区”，大力发展农村高中教育，仅仅是巩固农村基础教育已有成果谋取更大发展的第一步。
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