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浅析基础教育课程政策的公正问题
课程政策分析必须深入到价值层面。从政治哲学的角度看，公正性是基础教育课程政策的必备品格，课程决策应优先考虑公正原则。我国当前基础教育课程政策优先考虑效率问题，对政策的公正性缺乏足够重视，有必要遵循补偿原则加强对弱势群体的扶持。
在基础教育课程改革主要由国家主导的中国，课程政策本身的正当性如何，课程决策首先应遵循什么原则，如何处理“弱势群体”与“优势群体”的关系，都是人们必须审慎思考的问题。课程决策虽涉及技术问题，但更重要的是一个价值选择问题。课程政策分析不能只限于管理学、心理学和社会学视角，停留于课程政策合理性的技术层面和事实层面，而应引入政治哲学视角。政治哲学历来关注社会建制和社会政策的合理性，能使课程政策分析深入到社会公正层面;西方政治哲学近20年来的主题由“自由”转向“平等”。(注：这一转换是美国当代著名哲学家约翰·罗尔斯完成的。启蒙运动以来，西方政治哲学在“解放理想”的指引下提出“自由”和“平等”两大主题。但启蒙哲学解决得比较好的是自由问题(约翰·密尔的《论自由》和《代议制政府》从自由的价值和制度两方面基本解决了自由问题)，而在平等问题上却了无建树。1971年罗尔斯发表著名的《正义论》，第一次提出要认真对待和解决平等问题，标志着西方政治哲学主题的重大变换。)将社会正义视为政治哲学的首要课题，更使政治哲学成为审视课程政策不可或缺的视角。本文拟从政治哲学的角度分析课程政策，认为，公正是基础教育课程政策的必备品格，课程决策应赋予公正原则以优先性。
一、公正性是基础教育课程政策的必备品格
要讨论基础教育课程政策的公正问题，必须首先弄清楚什么是公正。恰如博登海墨等学者所说，公正问题像座“迷宫”，是一道跨学科的难题。[1]要弄清楚这一问题，关键要理清公正与公平、正义的关系，并与绝对平等区别开来。
我认为，公正是非实体性的，既不是人的行为本身，也不是某种社会制度本身，而是人的行为和社会制度后所隐含的“使每个人获得其应得的东西”(注：古罗马法学家乌尔庇安说：“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”穆勒.功利主义[M].北京：商务印书馆，1957。48)的价值指向性。它要求人们和社会这样来对待他人或社会成员：给予“他”应得的东西;同时不给予“他”不应得的东西。这里的“得”与“不得”既包括“利”，也包括“害”。也就是说，“以善报善”是公正的，“以命偿命”也是公正的。由此，公正可定义为“等利(害)交换”[2]，经济领域如此，其他社会领域也如此。公正不是最高的“善”，而是最低限的“善”。“以命偿命”是正义的，但不见得是仁爱和宽恕的，正义远没“仁爱”和“宽恕”高尚。
以上分析表明，公正与公平、公道、正义是基本相同的概念，它们都要求按“等利(害)交换”原则来分配社会成员的权利与义务。但公正不等于平等。正义虽然天生就要求平等，并必须通过平等来实现，但它小于一般意义的平等。平等包括两种：“绝对平等”(如总统和普通公民拥有完全平等的投票权)和“比例平等”(如一份贡献一份权利)：将公正等同于平等，易使人把公正简单地理解为“绝对平等”，而“绝对平等”不见得是公正的。另外，平等既包括自然平等(如自然秉赋、性别、相貌的平等)，也包括社会平等。无论是个人行为的公正还是社会制度的公正，都只能关注由人的自觉活动而造成的平等，而没有能力调节由自然因素造成的不平等。公正在促进人的平等上的作用是有限的，它不可能实现人的完全平等或所有方面的平等。
公正性之所以是基础教育课程政策的必备品格，根本原因在于社会公正必须有一定的制度保障，正如罗尔斯所说：“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排”[3]。“属于基本结构的那些制度的作用将确保正义的背景条件”[4]。故制度公正是实现社会公正的首要条件。而课程制度正是在一定的课程政策的持续作用下形成的，课程政策必将在课程领域导致某种制度架构。在我国，分级课程管理体制来源于三级课程管理政策，教材审定制形成于教材政策由一元化向多样化的转向。任何课程政策的调整，都是教育利益在不同利益主体间的再分配，包括课程文化资源和可用教育资源的再分配，归根结底是人的受教育权和发展权的再分配。如果课程政策是不公正的，那么整个课程领域的利益分配和课程制度就不可能是公正的。在现代社会里，受教育权(特别是义务教育的受教育权)是公民不可侵犯的基本人权，社会必须保证基础教育课程政策的公正性。
二、课程决策应优先考虑公正原则
要保证课程政策的公正性，就必须在课程决策中优先考虑公正原则。但什么是公正原则呢?
(一)公正原则辨析
因公正观不同。人们提出过各种各样的公正原则，如“品德原则”、“才能原则”、“需要原则”、“平等原则”和“贡献原则”等等。[2]那么，到底什么原则才是公正原则呢?所有公正都是社会权利和社会义务分配中的公正。根据我们前面关于公正乃“等利(害)交换”和“给予其所应得且不给予其所不应得”的理解，在权利义务的分配上，社会公正的总原则只能是“贡献原则”，即按一个人社会贡献的大小来分配社会权利的原则。其基本内涵是：社会分配给每个人的权利应与其贡献成正比而与其义务相等。但必须指出的是，社会成员的社会贡献分为基本贡献和非基本贡献，其社会权利也分为基本权利和非基本权利。权利乃人权，是人们生存和发展的最起码的、最低的、必要的权利，是满足人们政治、经济、思想等方面的起码的、最低的、基本需要的权利。它来源于人的基本贡献，即每一位社会成员自其一生下来就自然地、不可选择地参与缔结和创建社会，作为人类社会的一分子，而为社会所作出的贡献。这种贡献是最基本的，但却是最重要的且人人平等的。因此，社会的基本权利就应完全平等地分配。非基本权利则是满足人们政治、经济、文化等方面的比较高级的需要的权利，不能绝对平等地分配。因为由于个人才智和努力程度等因索66差异，社会成员的非基本贡献是不同的，非基本权利只能按一份贡献—份权利的原则，即“比例平等”原则来进行分配，这才是公正的。以上分析表明，社会公正原则事实上可推演为两个平等原则：“基本权利完全平等原则”和“非基本权利比例平等原则”。它们构成社会公正的总原则。“贡献原则”不等于“效率原则”，后者不强调基本权利的完全平等。
那么，具体到教育领域，课程决策中的正义原则是指什么呢?前已指出，课程政策涉及教育利益再分配，最终指向受教育者的受教育权和课程享有权。与其他社会权利一样，这些权利也有基本权利和非基本权利之分。基本权利是人们在一定社会中生存和发展所必须的、最起码的权利，应完全平等地分配;非基本权利是人们享受质量较高的教育和课程的权利，应有差别地分配。当二者发生冲突时，应牺牲后者而保全前者。因为一个人无论多么渺小，其基本权利都源于其参与缔结社会所作的基本贡献，应优先于另一个人的非基本权利。故，在处理强势群体和弱势群体的利益冲突时，课程决策的公正原则体现在：(1)课程政策应切实保证弱势群体享有与强势群体一样的最基本的课程权利(底线原则)。例如，在义务教育阶段，国家必须制定最基本的课程质量标腔，并确保所有地区的所有学校有条件和能力给所有适龄儿童提供这种质量的课程;(2)对于非基本课程权利，政府可给予一定的政策空间，允许不同地区、不同学校按比例平等原则结儿童提供不同层次的课程。
(二)公正原则在课程决策中的优先性
公正原则的优先性，实质上是课程改革中弱势群体的基本课程权利的优先性：这一原则是在与“效率原则”和“善的原则”的比较中显现出来的。这种优先性仅限于课程哲学视野，它并不排除从其他视角提出的优先原则，如科学性原则。
“效率原则”在我国当前课程决策中倍受重视。这一原则来源于功利主义传统，不论以J.边心、J.s.密尔为代表的古典功利主义还是以J.J.C.斯马特等人为代表的新功利主义，都突出强调“最大多数人的最大幸福”的重要性;当一部分人的非基本权利与另一部分人的基本权利发生冲突时，“效率原则”出于功利的需要宁可牺牲后者而保全前者。体现在课程领域，当发达地区、先进学校等强势群体的较高层次的课程变革需求与非发达地区、弱势学校的基本课程需求发生冲突时，“”效率原则”优先考虑强势群体的利益而忽视弱势群体的基本权利。
“效率原则”的最大问题在于：它只关心某一部分人的利益和社会幸福总量的最大化，全然无视社会利益总量在个人间的分配，允许为了少数人或所谓社会的整体利益而牺牲弱势群体的基本权利。在课程决策中、它往往以课程改革要“跨跃式发展”和“与国际接轨”为由，牺牲农村和非发达地区的利益。某些课程政策本只反映发达地区的需求，却作为强制性课程政策要求全国所有学校实施。以致弱势学校连最基本的条件都无法保证。显然，这已经构成对这些学校所在区域儿童的基本受教育权的侵犯。如前所述，基本受教育权应优先于非基本的受教育权，为了满足一部分人的非基本权利而牺牲另一部分人的基本权利是不公正的;然而，功利主义者听任这种非公正后果的发生，理由是：有公平，就无效率;要效率，就必须牺牲公平。事实上，公平与效率并不是矛盾的，因为公平不等于绝对平等，社会非基本权利的绝对平等分配将窒息人的积极性而导致效率下降。但公正的平等(即基本权利完全平等，非基本权利比例平等)却总与效率里正相关，因为它总能调动人们的积极性。相反，不公正的分配在任何时候都不可能提高效率，它挫伤人的积极性。可见.公正原则不仅源于每个社会成员的基本权利的不可侵犯性，而且，即便为提高课程变革的效率，公正原则在课程决策中也废予以优先考虑。优势群体那些需要通过不公正的形式(侵犯弱势群体的基本权利)才能获得的课程利益，对整个课程变革而言，一开始就没有任何价值(既不公正，也无助于真正的效率)，因而没有理由逾越公正原则的要求。
“善的原则”也不具有优先性。“善的原则”在处理不同个体和利益群体间的差异及权利冲突时主张：先让发达地区和优势学校的课程需求得到满足.等他们的课程变革达到一定高度后，再要求他们遵从“行善之心”(同情、人道、怜悯之心)给予薄弱学校和不发达地区以帮助。“行善”基于自愿，“善的原则”实际上只是“效率原则”的补充。社会成员因其参与缔结和创建社会而获得的最基本的受教育权。本是社会必须给予他的，但“善的原则”将这种神圣不可侵犯的“权利”兑换成优势群体可给可不给的“恩赐”和“好处”; “善的原则”的不足，在此充分暴露——要避免这种不足，唯一的办法是用公正原则来规定善的原则，即在课程决策中优先考虑公正性问题。
三、当前基础教育课程政策的公正性之审视
近年我国基础教育课程政策有很大变化，特别是分级课程管理体制和课程多样化政策的推行，给课程领域带来了前所未有的活力。但是，这些政策是否要付出某种代价，这些代价是否为文明社会所许可?如果存在不公正，我们是否该采取某种措施弥补呢?
由于历史、自然以及政府教育政策的原因，我国基础教育领域的课程资源和课程开发能力存在极大差距。这种差距尤其反映在城市学校与农村学校之间、东部地区与西部地区之间、重点学校与薄弱学校之间。总体上看，我国中小学课程资源和课程开发能力都存在短缺。但城市学校、东部地区和重点学校存在的是“发展性短缺”，即获致更高质量课程时的短缺，而农村学校、中西部地区和薄弱学校面临的是“生存性短缺”，这种短缺得不到补偿，部分儿童的最基本的课程权利就格受到侵犯。很明显，两类学校在课程变革中分别归属于强势群体和弱势群体。考虑到这一情况，根据前述课程决策中的公正原则。即基本课程权利在所有利益主体间完全平等地分配，非基本课程权利按比例平等分配的原则，国家政策应采取强制性措施切实保证属于弱势群体的农村学校、中西部地区和薄弱学校有能力和条件满足社会成员基本的课程需求，这类课程政策应是“强制性课程政策”。而对城市学校、发达地区和重点学校较高层次的课程需求，国家应只提供“选择性课程政策”，给他们以必要的发展空间。
遗憾的是.我国现有基础教育课程政策对公正问题缺乏足够重视。表现在：(1)现有课程政策往往以发达地区、城市学校和重点学校的办学条件为依据.首先考虑他们的课程需要，甚至不惜将他们的“发展性需要”。作为“基本需要”以“强制性课程政策”的形式要求全国所有学校实行：(2)无论《基础教育课程改革纲要(试行)》.还是新颁布的各科课程标准以及九年义务教育和普通高中的新课程计划，都表现出明显的“城市中心取向”和“与国际接轨倾向”，缺乏对农村及不发达地区的必要关切。《基础教育课程改革纲要(试行)》较好地把握了知识经济、信息社会、终身学习等时代新要求以及原有课程在结构、内容、管理上的问题，但没有充分考虑到我国教育的特殊性和复杂性，特别是城乡间、地区间和学校问的巨大差异，对农村、中西部地区和薄弱学校实施“新课程”的条件保障没有提出应有的政策支持。[5]作为国家课程改革的指导性文件，这不能不说是一个缺陷。(3)新课程开发的前期实验大多数在城市和发达地区，很少关注农村和欠发达地区：一些新“课程标准”无论在课程内容的设计上还是在“课程资源开发建议”的陈述上，都基本以城市和重点学校为假想对象。(4)三级课程管理已成为我国的基本课程政策，校本课程已是学校课程中必不可少的三大组成部分之一，所有学校都必须开发校本课程，否则，学生的基本课程权利就必将受到侵犯。但现有课程政策只给责任，不给条件，成千上万的落后地区中小学和薄弱学校连校本课程的概念都没听说过，基本的教学都难以维持，校本课程开发更无从谈起。
从思想根源上看，上述课程政策来源于中国教育的精英主义传统和国家主义传统。中国社会历来是指精英主义导向的，“有大人之事，有小人之事”[6]科举与教育过去曾是造就精英的两种互补方式，建国后层层设置的重点学校更是精英主义教育的制度表现。政府将学校系统建成一种等级化的公共体制，通过国家的政策性控制赋予其社会选拔与社会分层功能，为了精英，不惜牺牲“常人”的基本权利。为了国家，也可牺牲个人权利，哪怕是人之为人的基本权利。因为整体大于局部，国家重于个人，个人利益被化约为国家利益。在这样的文化背景里，课程公正问题很难引起决策者的足够重视。
四、政府在维护课程公正中的责任定位
上述分析表明，为维护课程公正，我国现有基础教育课程政策有待调整。调整的具体途径可举出很多，如平等配置义务教育课程资源、促进课程决策机制的民主化、明确实行“学校均衡化”方针等。但最为重要的是，政府如何选择自己在基础教育课程领域中的责任定位。从理论上看，这具有基础性意义，政府的所有政策走向均导源于这里。[7]
一般而言、政府在基础教育课程上的责任是促进课程质量的提高与变革。但如何促进?怎样处理其中的利益冲突，特别是弱势群体与强势群体的利益冲突?
回答上述问题的关键是人们如何理解社会及其制度的价值。罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值”。[3]这一观点是正确的，因为公平正义既平等地兑现了每一个社会成员在参与缔结人类社会时为社会所作的贡献，又能有效地促进社会发展。既然如此，政府在基础教育课程领域的首要责任便是维护课程公正。“政府失灵”必将导致不公正问题的积累，甚至完全失控。这不仅损害政府的威信，损害公众对政府建构与维护课程公正秩序这一合法性基础的认同，而且将削弱公众支持和参与课程改革的热情。[8]
那么，政府在维护课程公正中的主要职责是什么呢?如前所述，当前我国基础教育课程领域最大的不公正来自强势群体对弱势群体基本权利的侵害，而不是强势群体依比例平等所应享有的课程权利的不足。要维护课程公正，政府首先要制定强制性课程政策，切实保证弱势群体的基本课程权利，担当弱势群体的扶助者。特别要加强中央和省级教育财政的转移支付能力，改善弱势学校的课程实施条件，强化师资培训，提高其课程开发能力。也许有人会说，这样的政府缺乏课程改革“抱负”。但历史业已证明，真正有效的课程改革是在政府所提供的“平台”上，由所有学校与政府共同推进的。试图独立推进课程改革的政府，往往既忘却了对弱势群体的关注，又因对课程改革干预太多而减少改革效能。我们呼吁政府对弱势群体的补偿。“补偿论”虽遭到R.诺齐克、F.A.哈耶克以及一大批功利主义者和社群主义者的洁难，但就社会公正而言，它是必需且正当的。
参考文献：
[1]博登海墨.法理学——法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社.1987.238.
[2]王海明.公正平等人道——社会治理的道德原则体系[M].北京：北京大学出版社，2000.5.40
[3][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏.何包钢.廖帕 译.北京：中国社会科学出版社.1998.50.1.
[4][美]约翰·罗尔斯.政治自由主义[M].万俊人译.南京：译林出版社，2000.282.
[5]钟启泉，崔允副，张华.为了中华民族的复兴，为了每位学生的发展——基础教育课程改革纲要(试行)解读[C].上海：华东师大出版社，2001.3—13.
[6]金生鈜.精英主义教育体制与重点学校[J].教育研究与实验.2000(4).
[7]张力.教育功能分化与政府责任定位[J].见袁振国，中国教育政策评论(2001)[C].北京：教育科学出版社，2001.231—238.
[8]何显明.阶层分化中的社会正义及政府职能的强化问题 [J].北京：中国政治(人大复印资料)，2001(1).
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