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审视教育政策选择的新视野
中国教育报 2003-08-30 刘复兴
在教育领域引入市场机制，是当代世界许多国家教育改革中的一种重要的政策选择。我国教育改革和发展的进程中，市场因素对教育领域的介入已经是一个不争的事实。从教育改革的实践来看，在高等教育领域，民办高等学校已形成了三分天下有其一的发展格局，在义务教育领域和学前教育领域，也有相当数量的民办学校存在。说明我国教育资源的配置方式已逐步由传统的单一政府机制主导的资源配置方式转变为政府机制和市场机制共存的资源配置方式。从国家宏观教育政策趋势来看，教育政策越来越强调市场因素在教育发展中的作用。《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布，教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的印发等等，都为市场因素介入教育领域提供了良好的政策氛围。市场因素的介入，将极大地改变教育领域中政府、学校、受教育者等之间的关系。在市场因素介入教育领域的条件下，教育政策环境发生根本性变化，需要重新认识政府的角色和教育政策的作用。
1 实现公共教育提供者的多样化
在社会转型的背景中，政府应重新确定自己的角色。政府在管理公共教育事务时应该“掌舵而不划桨”。当代西方的新公共管理理论认为，公共组织可以分为四种类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，前两者负责“掌舵”，后两者负责“划桨”。政府应该把“掌舵”放在自己职能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并对其他公共组织的活动加强监管。建国以来，我国的公共教育长期由作为政府的附属机构的公立学校垄断提供，政府兼顾“掌舵”和“划桨”的责任。政府利用公立学校系统垄断提供公共教育能够有效保障教育的公益性，但是往往造成公立教育和学校的决策权力过分集中，学校之间缺乏竞争机制，教育活动中缺乏选择机制，制约着公共教育质量和办学效率的不断提高。改变这种状况的一个有效政策选择就是，改革政府垄断提供公共教育的现状，实现公共教育提供者的多样化。也就是把原来由政府承担的一些公共教育管理和服务职能交给市场或公民社会承担，形成由政府、市场和公民社会共同提供公共教育服务的格局。一是具有非排他性和非竞争性的公共教育如义务教育，应作为政府的基础性职能由政府承担全面责任，但可以在不同制度框架中由多样化的学校组织具体提供义务教育的服务；二是对于可以由政府和其他社会组织共同提供的具有竞争性、选择性的公共教育，应主要利用市场机制和公民社会选择机制来提供。其中，利用市场机制和市场组织提供公共教育，是现代社会实现公共教育提供者多样化的一条重要途径。
2 市场因素只能有限介入教育领域
首先，市场机制对教育的介入是有条件的。在教育领域中同样可能存在“市场失灵”的状况，教育作为一种具有多样化属性的社会公共服务活动，如果完全靠市场机制提供，其公益性就可能会丧失。即按照自由市场机制配置教育资源有可能威胁教育公平，降低教育的标准与质量，从而危害教育的公益性。这决定着市场机制对教育的介入必然是有条件的。这个条件就是市场化运作的教育活动在追求效率和质量的同时，必须保障教育的公益性质，否则市场机制对教育领域的介入就不具备合法性。其次，市场机制介入教育领域是有限度的。市场机制配置社会资源的高效率是通过供求机制、价格机制、公平竞争机制和自由选择机制等因素来实现的。与自由市场环境中的私人产品和服务相比，教育活动和教育服务具有强烈得多的“外部性”。在现代社会，国家和政府既是教育的最大供给者，又是主要的教育需求者和受益者。这就会导致政府一方面鼓励教育的正外部性生产，要求不断提高教育的质量和效率；另一方面，政府又要限制教育的负外部性生产，尤其是在主要由政府付费的义务教育阶段，要求尽可能降低教育的成本和提高教育的质量。这样，必然导致政府的教育政策对教育供求关系和价格机制保持强有力的干预和控制。因此，完全按照自由市场机制实现教育服务的供给是不可能的。
在教育领域引入市场机制，只能是把市场机制的某些“成分”引入教育领域，建立教育的类似市场的制度环境。其本质就是在提供教育服务时，实现教育消费者与供给者的分离以及教育的需求者可以在不同的供给者之间进行选择。其目的就是提高公共教育的效率和质量，提高公共教育的供给者对于公众教育需求的“回应性”程度。
3 引入公平竞争与自主选择机制
公共教育提供者的多样化尤其是市场因素介入教育领域，必然要求在教育领域引入竞争机制和选择机制。一方面，要调整政府与学校的关系，实现公共教育权力的转移(或称为放权)。主要是改变公立学校与政府之间的寄生关系和依附关系，给予民办学校和公立学校、重点学校和非重点学校、普通学校和职业学校同等的“国民待遇”，在学校与学校之间建立公平竞争的制度环境；同时将教育的具体管理、运营权限进一步下放给学校，以使学校类似于市场竞争中的独立企业一样，拥有可以进行创造性活动的充分的自主权和独立性。另一方面，允许家长和受教育者对教育活动进行选择，如家长和学生对学校的选择，家长和学生对学校内部教育活动的选择，家庭对于教育治理活动的参与等，其中允许家长自由择校是一个核心的制度设计。建立家长自由选校制度，扩大家长替子女自由选择学校的权利与机会，可以使家长、学生如同市场上的顾客、消费者一样，成为教育的消费者，而不再仅仅是受教育者。
学校之间的公平竞争机制与受教育者的自主选择机制是市场因素介入教育的条件下保障教育的质量和效率的重要措施。竞争机制与选择机制二者之间互相依存、缺一不可。多样化学校之间的竞争是家长和受教育者进行自主选择的基础，家长和受教育者的自主选择是学校之间竞争的根本动力。不论是在义务教育领域还是非义务教育领域，市场因素有限介入需要解决的关键问题，就是建立公平竞争机制和自主选择机制。
4 教育政策的角色与作用
在市场机制介入教育领域的条件下，政府、学校、受教育者之间的关系具有了新的内涵，政府职能发生了转变，学校成为具有自主权的独立的办学主体，受教育者成为自主选择的教育消费者。教育政策的角色与作用也不可避免地被赋予了新的意义。
首先，教育政策最基本的职能是保障教育公平。市场机制引入教育领域以后，教育公平会表现出一些新的特点。一是在市场介入的条件下，教育领域追求公益与追求私益并存，资本的寻利性将会使教育资源的配置形成有利于追求利润的态势，从而在地区之间、学校之间、个人之间造成教育资源配置的不公平。二是市场介入将使公共教育以准公共产品和私人产品的形式提供给公众，交费上学将成为必然的选择，从而使传统的公共教育体制发生动摇，在允许交费上学的过程中将会引发复杂的教育公平问题；如对于处于不同社会阶层的社会成员来说如何交费才是公平的；另外，交费上学以后家长和受教育者应该具有对教育的选择权，当下不可选择的教育就会带来不公平。三是，市场经济是一种激烈的竞争经济，但由于历史上已经存在的经济的、社会文化的、政策的和社会不平等的原因，社会成员之间对社会资源占有和处置的能力存在很大差异，一些处于弱势的社会成员将在竞争中处于劣势，而产生强烈的不公平感；由于不同社会群体的选择能力不同，造成新的社会分层而导致新的不公平。四是，举办体制的多元化正在使学校教育机构逐步分化为公立学校和民办学校，作为独立自主办学的社会组织，它们与政府、市场构成了不同的关系。如何使不同办学主体的学校教育机构具有同等的法律地位，创造一个公平竞争的制度环境，成为一个刻不容缓的大问题。第五，市场承认多样化利益要求的存在，教育政策活动如果不能反映人们多样化的利益要求，就会失去其公平性。在市场条件下，如何保障教育公平将成为全社会关注的焦点。
在市场机制介入教育领域的条件下，政府的基础性职能是促进社会公平和解决市场失灵问题。在效率和公平之间，追求效率的目标更多的是依靠市场来实现，政府对于市场的责任就是解决市场失灵所带来的问题。而政府对社会和公众的责任是保障社会公平，追求教育领域的社会公平是政府基础性的、永恒的责任。在我国传统的计划经济时代，学校是政府的附属机构，政府重视保护学校的利益。教育资源全部由政府提供，学校是在政府的无条件保护下为公众提供教育服务。在市场经济条件下，无论是从教育资源配置还是学校之间的关系来说，学校将成为独立的、面向社会和面向市场的竞争者，政府应从保护学校转向保护受教育者的利益，最大限度地追求教育利益分配的社会公平。政府的教育决策活动也应从“受益人缺席”状态转变为允许教育利益相关者参与决策活动，使教育政策能够体现最大多数人的要求和利益。教育政策应针对教育资源短缺、选择教育、学校竞争、弱势群体和基本的教育质量标准等问题做出公平制度安排。
其次，教育政策要针对新的政府、市场、学校与受教育者关系提供新的游戏规则。针对引入市场机制的教育改革中所产生的新的活动主体和新的活动领域，需要教育政策制定和安排新的游戏规则，做出新的制度安排，以加强对教育活动的规制和监管，如对于民办学校、教育中介组织要加强监管，对于学校自主办学要加强监督，对家长和学生选择教育的行为要进行引导和规范等。在由政府控制的公共教育权力走向市场领域的时候，会存在“一放就乱”的可能性，建国以来我国的历次政府改革屡屡陷入“放、乱、收、死”的怪圈就是证明。所以，在权力转移的同时，政府的教育政策应该谋求建立相应的新体制，如建立针对新的教育社会关系、教育问题和教育活动领域的信息管理系统，对教育活动过程的起点和终点进行质量控制的教育结果监控制度，以及相应的审计体制和违规操作的惩处体制等等。如果在引入市场机制的教育改革过程中，针对教育中新的活动主体和活动领域制定新的游戏规则时，出现政府“缺位”现象，教育的公益性和教育公平就会受到损害。
(作者单位：北京师大教育学院教育政策与法律研究所，100875)